摘 要：继《城市公共交通“十三五”发展纲要》提出“建立政府购买城市公交服务机制”，《综合运输服务“十四五”发展规划》进一步强调“深化城市公交管理体制改革，健全完善政府购买服务机制”。本文对“十三五”期我国城市建立政府购买公交服务制度推进情况进行总结，提炼了政府购买城市公交服务的三个推进阶段与主要特征，对制度推进存在的认识误区与阻力进行了分析，对照“交通强国”有关“保障城乡居民行有所乘”以及“双碳”战略背景下“积极引导低碳出行”的新要求，分析了制度建设的紧迫性、必要性，对各级政府相关部门在新发展理念下公交优先的政策、管理与服务职能转变等提出了建议。
关键词：公共交通；政府购买服务；管理体制改革；绩效评估；降本增效
一、“十三五”期间政府购买公交服务的现状及存在问题 普遍施行的远低于公交运营成本的票价政策以及各种票价优惠减免政策，使得公交企业普遍产生亏损。如厦门市实施低票价政策以来，虽然公交企业利用智能公交技术，采取严格管理措施，精细化管控运营成本，在36个中心城市中的单位公里运营成本最低；但由于厦门公交的票价与成本严重倒挂，尽管有部分经营性业务收益的反哺和专项补贴，企业到2016年还是不可避免地开始出现了亏损，且近年来与其他城市一样呈现逐年加重的趋势。因此，为了贯彻公交优先发展战略，保障公交基本公共服务的安全运营与可持续供给，《城市公共交通“十三五”发展纲要》提出了“建立政府购买城市公交服务机制”。“十三五”期政府购买公交服务的探索和实践取得了一定的成效。 主要采取政府购买公交服务模式、基于公交成本规制的财政补贴模式（以下简称成本规制模式）和传统的“一事一议”专项财政补贴模式（以下简称一事一议模式）以应对低票价政策下公交运营产生的政策性亏损。目前，全国36个中心城市中，11个城市采用了具备基本要素的政府购买公交服务模式，12个城市采用了成本规制模式，其余城市还在采用一事一议模式。“十三五”期地级城市的公交政策性亏损补贴政策制定与实施取得较大进展，有大约10%的城市出台了公交财政补贴政策，但一般采用一事一议或成本规制模式，只有极少数采用了购买服务模式。 在交通运输部组织国家“公交都市”建设示范工程的引领与推动下，东、中、西部地区分别涌现了代表城市积极推动政府购买公交服务制度建设并取得了较好的效果，体现了较强的政策执行力与很高的行业治理水平。但总体而言，推进政府购买公交服务虽有明显进展却仍存在较大空间。 根据《政府购买服务管理办法》，结合公交服务的行业特点，按照市场化运作、规范化管理、系统化考核的要求，建立公交服务的数量与质量标准、监督与绩效考核、运营成本核定、财政补贴（购买服务费用）核定的“四要素联动机制”，视为政府购买公交服务模式的基本特征与条件。政府购买公交服务制度的推进过程可以划分为三个阶段，即条件准备阶段、重点突破阶段和系统优化阶段。在推进政府购买公交服务过程中，多个城市因地制宜、因城施策，在三个推进阶段都形成了各具特色的实践案例。 条件准备阶段。具备一事一议、公交成本规制模式实施基础的城市大都选择从条件准备阶段起步，以实现制度建设的从无到有，从分割零散到系统完整；在这一阶段，重点解决了公交行业服务质量监管缺少抓手、服务质量难以保障，公交运营成本无法合理认定、企业政策性亏损补贴不足，财政补贴预算刚性不足等相关主体关心的关键问题。具体作法是：以政府购买服务理念为指导，按照政府购买公交服务的“三化”目标之“规范化管理”、“系统化考核”要求，结合城市自身的财政承受能力与政策实施环境，完善公交运营服务数量与质量标准、成本核定、绩效考核等关键制度设计，初步建立“四要素联动机制”。目前，西安、烟台等城市处于这一阶段。我国绝大多数地级及以上城市都具备进入准备阶段的条件。 重点突破阶段。通常在条件准备阶段完成后进入政府购买公交服务的重点突破阶段，在政策环境与技术条件具备的前提下已有公交成本规制模式实施基础的城市也可直接进入重点突破阶段；在这一阶段，重点目标是实现制度设计的科学化与精准化，完善前一阶段由于政策实施环境条件不具备而遗留的公交线网布局与运营组织效率提升不明显、公交企业服务质量监管与成本管控精细化程度不高、财政补贴资金增长过快等问题。具体作法是：优化线网布局与线路运营服务计划，优化成本规制手段与服务质量考核指标、方法，为推动实现政府购买公交服务的“市场化运作”目标创造条件。目前，青岛、杭州等城市正处于这一阶段。 系统优化阶段。通过条件准备、重点突破阶段的经验与条件积累，经济实力较强、智能公交技术应用水平较高的城市进入系统优化阶段。这一阶段，重点解决地方财政可承受的问题，以确保制度可持续实施。具体作法是：突破公交规划、用地、路权、投融资等优先发展配套措施落实不到位的瓶颈，完善政府购买服务制度的激励机制，通过公交企业“降本增效”与“开源节流”激励机制的双轮驱动，增强公交企业的自我造血能力，逐步减少对政府财政补贴的过度依赖。 一是明确了城市公交服务的数量与质量标准，公交基本服务供给得到可靠保障。以青岛为例，2018-2019年公交企业实际高峰出车率均达到100%，实际载客里程完成率分别为96.3%、96.8%，高峰发车正点率分别为94.6%、97.5%。乘客满意度分别达到92.2分、92.3分，保证了制度实施期间的公交服务质量稳中有升。 二是促进了公交企业成本控制与服务质量意识的提升，企业经营状况有所改善。公交运营成本核定方法实现了规范化、透明化、科学化。公交企业各项成本参数设定日趋合理，“按季预拨、次年清算”的制度设计使财政补贴能够基本足额、及时到位，企业后顾之忧减少。 三是提供了政府相关部门履职的可靠抓手与支撑，行业治理能力明显提升。制度实施推动了智能公交行业监管平台和企业运营管理平台的建设与生产应用，超过80%以上的服务质量与数量考核指标可以通过平台直接考核；交通部门服务投诉处理更高效，新开与优化线路有依据；财政部门公交运营财政补贴预算管理刚性增强，三年预算与实际偏差能够控制在±5%，财政补贴无约束增长局面得到控制等。 四是激励机制逐步发挥，企业可持续发展路径探索取得成效。在运营里程总量控制与服务质量考核、创收激励机制下，采取优化线路运营组织，促进轨道交通与常规公交的两网融合等多种措施提高线路运营组织效率。西安在考核办法规定服务质量指标不低于公交都市验收水平的前提下，通过线路布局与线路优化，2022-2024年公交全年计划运营里程从2019年的4.26亿公里，逐年下降至4亿公里、3.9亿公里、3.8亿公里，大大减少了低效运力投放带来的运营成本支出；除此之外，公交企业主动盘活现有资源，拓展相关业务，自我造血能力得到提升。 政府购买公交服务推进中存在两个突出问题：一是制度建设推进缓慢，相关制度建设在许多城市重视程度不够；二是制度实施效果不理想，表现在不同程度存在着服务质量水平下降，经营状况未见明显好转，财政补贴增长过快等问题。主要原因有： 政府主管部门在职能履行上存在本位主义、畏难情绪等是制度建设推进缓慢的主要原因。表现为：财政部门认为政府购买服务意味着以合同契约的方式明确公交运营的政策性亏损必须全部由财政负担，不如传统一事一议、量力拨付的方式灵活方便，好控制、压力轻；由于历史形成的政企不分，公交企业不仅承担了很多政府职能，甚至企业在政府层面话语权较大，交通主管部门对实施购买服务制度存在畏难情绪，认为不仅给自己找麻烦，还可能破坏与企业的和谐关系等。 一是制度的适应性不强。对制度设计的技术难度与实施的困难和阻力认识不足，甚至出现了为了个别城市采用“拿来主义”将其他城市的制度略做修改以应付交差。由于没有评估城市自身的政策实施环境，导致制度内容设计不合理，可操作性不强，制度实施过程中出现各种形式的“水土不服”，激化了财政、交通、企业等相关主体的矛盾。 二是对制度建设目标存在认识误区。没有认识到政府购买公交服务是公共交通服务供给方式的重大制度创新与系统化改革，而是简单将其当作摆脱地方财政补贴能力不足困境的工具。没有考虑城市经济发展、公交定位和企业包袱等差异，仅仅把成本规制和政府购买服务当作降低运营成本、减轻财政补贴负担的手段。导致公交企业经营更为困难，进而造成服务质量下降甚至产生运营安全隐患。 三是制度设计不完善，执行力不强。服务质量与数量标准、绩效考核办法等关键要素缺失或过于粗放；全过程监督、考核与绩效评估机制不健全，考核指标不科学，考核办法操作性不强、执行不严格等，导致政府购买服务的激励作用不明显，资金使用效率不高。 一是配套政策保障措施不到位。体现为公交专用道成网、枢纽建设、交通土地综合开发等公交规划、用地、路权等优先发展政策以及公交票价政策改革措施不到位，公交企业完全依赖财政补贴而无自我造血功能，导致城市特别是经济欠发达城市财政承压逐年增大。 二是科技赋能与人才队伍建设的瓶颈制约。智能公交平台应用能力不足，政策制订与实施缺乏有效的科技手段支持；制度设计的科学性、实用性与精细化程度不强；专业技术能力人才不足，经营管理与运营组织效率低下。最典型的是绝大多数城市都还处于效率低下、错差很大的人工方式编制线路行车计划的状况。 公交票款收入持续大幅下降，叠加地方财政收入减少以及庞大的防疫费用支出影响，公交企业财务经营状况更为恶化。由于长期亏损，一些西部城市公交企业的资产负债率超过了100%，中、东部城市资产负债率超过90%的也不在少数。很多公交企业已无法通过任何融资渠道获得资金以维持基本运营。城市公交企业财务总监自嘲为“要钱总监”，一周三趟跑财政要补贴，以保证一线驾驶员的基本工资发放与燃料购置费用。在传统公共服务供给模式下，企业正常运营与财政支持间的矛盾愈加突出。 《综合运输服务“十四五”发展规划》指出，“深化城市公交管理体制改革，健全完善政府购买服务机制，建立票制票价指导和调节机制”，“通过政府购买服务、建立运营补贴机制等方式，保障农村客运开通并可持续稳定运营”。要求城市政府及相关部门在主观上高度重视、消除认识误区，在行动上克服消极、畏难情绪，尽快启动政府购买公交服务制度建设，打造政府相关部门管理服务抓手，全面、正确履行部门职能，将公交“四个优先”政策落实到实处。 （三）“双碳”国家战略为推进政府购买服务带来良好契机 《关于完整准确全面正确贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确要求制订交通行业“碳达峰实施方案”，“积极引导低碳出行”。贯彻新发展理念、实施“双碳”国家战略，公共交通行业有义不容辞的责任担当，也迎来了制度优化的良好契机。城市公交是服务群体最广泛的低碳出行方式，建立、健全政府购买公交服务制度，有助于稳固和加强城市公共交通的主体地位，结合“绿色公交出行个人激励”等手段，充分发挥公交在实现交通行业“碳达峰实施方案”目标中的重要作用。 （四）公交行业的“交通强国”建设需要政府购买服务的制度保障 《交通强国建设实施纲要》描绘了出行服务快速化、便捷化，保障城乡居民行有所乘的“人民享有美好交通服务”的愿景。建立健全城市公交购买服务制度，并在城乡客运服务均等化理念下向轨道交通、农村客运领域推广，不仅能够为城乡居民快速、便捷的美好公交服务提供可靠的财政支持保障，还将有力促进全球最大的公交产业链做大做强，推动公交领域高端装备制造与新科技应用创新，使公共交通产业在强国战略实施中发挥更大的作用。
（一）加强政府购买公交服务制度设计和实施的指导与监督 一是按照《综合运输服务“十四五”发展规划》“健全完善政府购买公交服务机制”的要求，梳理推进政府购买公交服务中存在的问题与取得的经验，适时召开交流会，制订与完善政府购买公交服务相关服务标准，出台相关指导意见，加强对不同经济发展水平、不同人口规模城市建立与完善政府购买公交服务制度的科学、精准指导。力争到“十四五”末，全国36个中心城市全部完成公交购买服务制度建设。地级市至少50%以上建立或启动建立购买服务制度。 二是结合《交通强国实施纲要》“保障城乡居民行有所乘”的要求，依托《国家公交都市建设示范工程管理办法》的实施，进一步加强“政府购买城市公共交通服务制度”等配套保障政策落实情况的监督职能。支持引导权威的第三方机构开展全国城市公共交通发展水平的分类评估排名，通过社会监督促进城市公交优先政策落实与服务质量提升。 （二）以交通强国与“双碳”国家战略实施为契机，协调解决相关突出问题 土地使用、资金支持、票价政策等是许多城市长期存在制约公交优先发展的突出问题，也是有序推进公交购买服务的前提条件，需协调相关主管部门共同解决。 一是梳理总结城市交通土地用途变更、高效开发创新、多元化融资等先试先行的成功实践案例，结合国家“十四五”规划纲要提出的实施“城市更新行动”、加强对城市低效土地利用改造的要求，协调多部门就城市交通土地使用、规划建设、资金支持等联合出台相关指导意见，支持引导城市解决制约交通土地综合开发利用的各类老大难问题。 二是按照《综合运输服务“十四五”发展规划》“建立票制票价指导和调节机制”的要求，开展公交定价政策与调价机制改革的贮备性研究。探索在合适时机与相关部门联合组织5-10个中心城市开展公交定价政策与调价机制改革试点，引导各城市综合考虑公交运营成本、财政负担能力、乘客承受能力等因素，建立合理的票价定价及动态调整机制。试点成熟后择机推动联合出台城市公共交通票价改革的指导意见，通过国家层面的政策引导适当减轻城市政府的社会舆论压力。 （三）省级交通主管部门要落实好职责要求和行业指导职能 省级交通主管部门要落实好国家“公交都市”建设示范工程验收的重要职责，指导城市因地制宜建立完善由政府财政、国资、发改、审计、交通（购买主体）、公交企业（承接主体）等部门以及第三方机构共同组成的政府购买公交服务全过程绩效管理机制，推动50万人口以上的城市建立健全政府购买公交服务制度，力争“十四五”期，地级及以上城市50%以上完成政府购买公交服务制度建设，50万人口规模以上的城市30%以上完成政府购买公交服务制度建设。 （四）城市政府应尽快启动政府购买公交服务制度建设并保障实施 对于公交政策性亏损仍采用传统一事一议或成本规制模式的城市，应尽快确立政府购买公交服务制度的推进时间表和路线图。参考借鉴西安、青岛等城市首次建立购买公交服务制度的推进经验，选择适合城市自身特点与政策实施环境条件的推进模式。 对于已实施政府购买服务制度、特别是制度实施效果较好的城市，综合运用新科技引领与市场化激励两个手段，围绕效率与效益提升两个目标，进一步优化政府购买公交服务制度设计；结合城市更新行动、交通强市以及交通行业碳达峰碳中和等工作，进一步创造政府购买服务制度的创新空间，形成适应不同类型城市、不同推进阶段的若干推广模式，为处于不同政策实施环境条件的全国城市提供选择和借鉴。 建立健全政府购买公交服务制度实施所需的政策保障体系与技术保障体系。探索利用“碳普惠”、“碳交易”平台建立“个体绿色公交出行激励”机制，增强公交吸引力，提高公交企业运营的边际收入。探索建立以政府购买公交服务制度为载体，政策与技术保障体系为支撑，公交企业“节支增效”与“开源创收”双轮驱动的公交财政与公交财务可持续发展模式。 （五）公交企业应主动作为积极应对公交服务供给方式变革 公交企业应把握作为承接主体的权利与义务，将提质、降本、增效作为决策与管理的重点，充分利用政府购买公交服务制度配套的开源创收扶持政策与激励机制，全面盘点现有业务与资源，增强公交相关经营性业务的盈利能力，抓住交通强国、交通双碳战略实施的契机，在公交碳减排领域（新能源车、储能设备、“碳交易市场”等）捕捉市场机会，提高自我造血机能，在公交新兴产业中寻找业新的经济增长点。
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